Cos’è questo ordine esecutivo e perché ha fatto notizia?
Paolo Haenle
Paul Haenle è titolare della cattedra di direttore Maurice R. Greenberg presso il Carnegie Endowment for International Peace ed è ricercatore senior in visita presso l'East Asian Institute, Università Nazionale di Singapore. Ha servito come direttore della Casa Bianca per la Cina nello staff del Consiglio di sicurezza nazionale degli ex presidenti George W. Bush e Barack Obama.
Il presidente Joe Biden ha firmato ilordine esecutivola scorsa settimana per proteggere un insieme ristretto di tecnologie sensibili fondamentali per l’innovazione militare. L’ordinanza richiede che i fondi di investimento attivi – come quelli che si occupano di private equity e venture capital – informino il Dipartimento del Tesoro e chiedano l’approvazione per gli investimenti nei cosiddetti paesi di interesse per semiconduttori e microelettronica, tecnologie dell’informazione quantistica e alcuni sistemi di intelligenza artificiale.
L’obiettivo dichiarato dell’ordinanza è quello di integrare i controlli sulle esportazioni statunitensi esistenti e lo screening degli investimenti in entratautensiliper affrontare le minacce alla sicurezza nazionale poste da paesi come la Repubblica popolare cinese (RPC) che stanno acquisendo e sviluppando queste tecnologie sensibili. Sebbene la RPC non sia l’unico paese a cui potrebbe applicarsi il meccanismo di screening, è stato il primo e unico paese etichettato come paese problematico nell’ordine esecutivo. Per la prima volta, gli Stati Uniti stanno limitando gli scambi non solo di persone e prodotti, ma anche di capitali.
Come si inserisce l’ordine esecutivo nell’approccio dell’amministrazione Biden alle relazioni economiche con la Cina?
In undiscorsoDurante il suo discorso di aprile alla Johns Hopkins University, il segretario al Tesoro Janet Yellen ha riassunto l’approccio in tre parti: proteggere la sicurezza nazionale degli Stati Uniti, impegnarsi in una sana concorrenza economica con Pechino e cooperare sulle sfide globali.
L’ordine esecutivo rientra nella prima parte di questa strategia limitando gli investimenti statunitensi in prodotti selezionati che potrebbero rafforzare il vantaggio tecnologico dell’esercito cinese. Pechino ha l’obiettivo dichiarato di acquisire e produrre tecnologie sensibili per sostenere i suoi programmi di modernizzazione militare in corso e lo sviluppo di armi e vi si sta impegnando sempre di piùcomportamenti e azioni militari provocatori. La Cina ha anche precedenti nello sfruttamento degli investimenti statunitensi per sviluppare capacità militari e di intelligence interne cinesi che minano la sicurezza nazionale degli Stati Uniti, quindi rallentare la modernizzazione militare della Cina è una priorità assoluta per l’amministrazione Biden.
In che modo l’amministrazione sta bilanciando la sicurezza economica e le preoccupazioni di sicurezza nazionale?
L’ordine esecutivo è stato concepito per infilare l’ago tra le due priorità. Le categorie sono intenzionalmente mirate a esserloportata ristrettain modo che le nuove regole possano effettivamente frenare gli investimenti statunitensi nei settori high-tech cinesi, dimostrando al tempo stesso l’impegno di lunga data dell’America ad aprire gli investimenti internazionali e i flussi di capitale.
L’ordinanza rientra nell’agenda dell’amministrazione di mantenere un “piccolo cortile, recinzione altaapproccio per affrontare le preoccupazioni relative alla sicurezza nazionale. Prendendo di mira solo una piccola fetta di potenziali investimenti “attivi” in Cina, che in totaleammontatoA meno di 10 miliardi di dollari nel 2022, l’ordinanza evita di limitare ampie fasce di investimenti “passivi” in obbligazioni e azioni cinesi quotate in borsa.
La misura rappresenta un significativo passo avanti nella creazione di nuovi strumenti statunitensi per ridurre l’esposizione al rischio e impedire che il capitale statunitense venga utilizzato per incoraggiare l’esercito cinese. Gli Stati Uniti.Senatoaveva contemporaneamente introdotto un proprio emendamento sul controllo degli investimenti al disegno di legge sulla spesa per la difesa, dimostrando un significativo sostegno bipartisan per "de-rischiare" dalla Cina.
Che impatto avrà l’ordine esecutivo sull’economia cinese?
L’ordine arriva in un brutto momento per la Cina. La ripresa economica della Cina dalla pandemia di coronavirus è stata molto peggiore del previsto: i prezzi al consumoribaltatoin deflazione a luglio, disoccupazione giovanileÈoltre il 20% e salaricresciutoal ritmo più lento degli ultimi anni. Nel frattempo, il settore immobiliare resta in difficoltàpressionecon elevati carichi di debito e prezzi in calo. Questo nuovo meccanismo non aiuterà certamente la ripresa economica della Cina. Anche Biden lo ha recentemente sottolineatosfidedi fronte all’economia cinese, definendola una “bomba a orologeria”.
La portata ristretta del meccanismo significa che è improbabile che abbia un impatto importante sulla macroeconomia cinese. Inoltre, perché cittadini cinesisalvaCon una media di oltre il 40% del loro reddito, le istituzioni finanziarie cinesi hanno accesso a quantità significative di capitale nazionale da investire nello sviluppo di tecnologie a duplice uso.
Detto questo, le nuove restrizioni all’accesso agli ecosistemi e alle competenze del capitale di rischio statunitense potrebbero ostacolare l’innovazione tecnologica della Cina. La stessa Pechino sta cercando di attrarre investitori privati e stranieri mentre la ripresa post-pandemia è in fase di stallo. La leadership cinese riconosce che il know-how straniero è necessario per fare passi da gigante nei suoi programmi di innovazione nazionali mentre cerca di passare a settori più avanzati.
L’amministrazione Biden non ha recentemente sottolineato la stabilità con la Cina? Come potrebbe la Cina considerare questi segnali contrastanti?
SÌ. L'ordine esecutivo arriva dopo mesi di sforzi diplomatici volti a calmare le relazioni tra Stati Uniti e Cina, in particolare a partire dalincidente con il pallone spia. Numerosi alti funzionari si sono recati a Pechino per riavviare il dialogo e stabilire “guardrail” per le relazioni bilaterali. A livello di Gabinetto, Yellen ha visitato la Cina a luglio, donandol'assicurazioneche l’economia globale è abbastanza grande da consentire sia agli Stati Uniti che alla Cina di prosperare, e il ministro del Commercio Gina Raimondo èpianificazioneda visitare a fine mese. Questi recenti sforzi per ristabilire una comunicazione ad alto livello dimostrano l’impegno della Casa Bianca a mantenere le relazioni economiche complessive con la Cina e a non disaccoppiarle completamente.
Nonostante i maggiori impegni diplomatici, l’ordine esecutivo è coerente con le politiche economiche di Biden nei confronti della Cina. L'amministrazione habloccatoHuawei e China Telecom dal mercato statunitense,impeditoPechino dalla costruzione della propria industria microelettronica di fascia alta nazionale, evietatoimportazione di apparecchiature di litografia per la produzione di chip. L'amministrazione ha individuato l'ordinanza come parte della propriade-rischiarestrategia, ma limitare il flusso di investimenti in Cina porta l’approccio a un nuovo livello.
Pechino non è rimasta sorpresa dall’ordine. Da tempo l’amministrazione Biden utilizza i canali diplomatici per anticipare questa azione, nell’ambito di una visione più ampia sull’importante ruolo che la comunicazione gioca nella gestione della concorrenza e delle crescenti tensioni. Tuttavia, la risposta ufficiale della Cina all’annuncio è stata, prevedibilmente, pungente. Retoricamente, il Ministero degli Esteri sìsbattutogli Stati Uniti per “coercizione economica” e “bullismo”, mentre l’ambasciata cinese a Washington ha sottolineato cheVolere“Ostacolare la normale cooperazione commerciale tra i due paesi e abbassare la fiducia della comunità internazionale nel contesto economico statunitense”. La Cina si è lamentata del fatto che gli Stati Uniti stanno politicizzando e utilizzando come arma il commercio internazionale nel tentativo di promuovere il proprio sviluppo, mentre il governo degli Stati Uniti sottolinea che la Cina ha imposto per decenni restrizioni agli investimenti ampie, arbitrarie e opache. L’amministrazione Biden ha affermato che sta facendo del suo meglio per rendere queste azioni più focalizzate su alcuni settori chiave ed eseguite in modo più trasparente.
Negli ultimi mesi Pechino ha implementato contromisure contro gli Stati Uniti, anche tramitevietareLe vendite di chip di Micron negli Stati Uniti per i fornitori di infrastrutture critiche in Cina, oltre all’annuncio di nuoverestrizionisu gallio e germanio, due minerali utilizzati per i semiconduttori. Ciononostante, Pechino ha poche opzioni per rispondere alle nuove azioni degli Stati Uniti senza infliggere danni collaterali alla propria economia.
Riusciranno gli Stati Uniti a convincere i propri alleati a seguire il loro esempio?
In vista dell’ordine esecutivo, l’amministrazione Biden aveva spinto i suoi alleati ad adottare regole simili e limitare gli investimenti nei settori tecnologici cinesi. Funzionari americanicondivisorapporti di intelligence con gli alleati su come gli investimenti occidentali aiutano la modernizzazione militare della Cina. A maggio Bidensollevatola sua intenzione di limitare gli investimenti nell'alta tecnologia al vertice del Gruppo dei 7. Alcuni partner e alleati, incluso ilCommissione europea, il Regno Unito e la Germania hanno indicato di sìesplorare e svilupparei propri programmi simili.
Coinvolgere alleati e partner garantirà che le misure siano quanto più efficaci possibile. Poiché la politica di investimento rimane di competenza degli Stati membri dell’Unione Europea, i funzionari statunitensi lo hanno affermatoVolerecontinuare a lavorare con i singoli paesi su come agire in modo da proteggere al meglio la loro sicurezza nazionale condivisa.
L'autore è grato per l'assistenza alla ricerca fornita da Nicole Weinrauch e Creighton Arrington.
La Carnegie non assume posizioni istituzionali su questioni di politica pubblica; le opinioni qui rappresentate sono quelle degli autori e non riflettono necessariamente le opinioni della Carnegie, del suo staff o dei suoi amministratori.